Một số khó khăn, vướng mắc trong thi hành Luật XLVPHC qua thực tiễn công tác thanh tra và đề xuất hoàn thiện

Thứ nhất, về thời hiệu xử phạt (XP) VPHC

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật xử lý vi phạm hành chính 2012, thời hiệu XPVPHC là 1 năm; đối với một số lĩnh vực đặc thù, thời hiệu này là 2 năm. VPHC là hành vi trốn thuế, gian lận thuế, nộp chậm tiền thuế, khai thiếu nghĩa vụ thuế thì thời hiệu XPVPHC theo quy định của pháp luật về thuế.

Thực tiễn hoạt động thanh tra thời gian qua gặp rất nhiều khó khăn do các quy định pháp luật về thời kỳ thanh tra và thời hiệu XPVPHC thiếu thống nhất. Pháp luật thanh tra cho phép thực hiện thanh tra theo thời kỳ (ví dụ 3 hoặc 5 năm…) nhằm phát hiện hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, chiếu theo quy định về thời hiệu XPVPHC thì đã hết thời hiệu xử phạt. Vì vậy, rất nhiều trường hợp đoàn thanh tra phát hiện VPHC của đối tượng mà không thể XPVPHC hoặc kiến nghị XPVPHC được. Nhất là trong bối cảnh hiện nay, do Chính phủ chủ trương tạo điều kiện thuận lợi hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp nên tần suất thanh tra, kiểm tra giảm (không quá 1 lần trong 1 năm, trừ thanh tra đột xuất). Điều này có thể tăng thêm khả năng đến thời điểm thanh tra, nhiều hành vi vi phạm đã hết thời hiệu XPVPHC.

Ngoài ra, Luật chưa có quy định loại trừ trường hợp không tính vào thời hiệu XPVPHC. Chẳng hạn, cơ quan thanh tra phát hiện hành vi có dấu hiệu tội phạm đã chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra. Sau khi xem xét, cơ quan điều tra kết luận không đủ căn cứ khởi tố hình sự và chuyển trả hồ sơ cho cơ quan thanh tra. Tuy nhiên, khi cơ quan thanh tra nhận lại hồ sơ vụ việc từ cơ quan điều tra thì hành vi vi phạm đã hết thời hiệu XPVPHC theo quy định của Luật XLVPHC.

Bất cập trong quy định về thời hiệu của Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 đã gây lúng túng trong thực tiễn thanh tra; bỏ lọt nhiều hành vi vi phạm mà theo quy định phải XPVPHC. Do đó, chúng tôi đề nghị hoàn thiện các quy định về thời hiệu XPVPHC để bảo đảm phù hợp với lĩnh vực thanh tra; nghiên cứu không tính vào thời hiệu XPVPHC các thời gian chờ kết luận giám định, chờ kết luận của cơ quan điều tra…

Hình minh họa (nguồn internet)

Thứ hai, về nguyên tắc XPVPHC

Khoản 1 Điều 3 của Luật XLVPHC quy định: Một hành vi VPHC chỉ bị xử phạt một lần. Trong khi đó điểm b Khoản 1 Điều 10 của Luật quy định tình tiết tăng nặng là “VPHC nhiều lần, tái phạm”. Quy định nguyên tắc XPVPHC như trên là thiếu rõ ràng, thiếu thống nhất; gây ra lúng túng, vướng mắc trong thực tiễn. Với những hành vi VPHC lặp lại nhiều lần, tại nhiều thời điểm khác nhau thì áp dụng theo quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 10 (coi đó là tình tiết tăng nặng) hay xử phạt theo từng thời điểm xảy ra vi phạm theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC. Liên quan đến nội dung này, nhóm nghiên cứu chúng tôi đề nghị cần nghiên cứu, quy định rõ ràng nguyên tắc XPVPHC để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Thứ ba, về đối tượng bị XPVPHC

Điều 1 Nghị định số 81/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC quy định: “Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao, thì không bị XP theo quy định của pháp luật về XLVPHC, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức. Cơ quan Nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý Nhà nước được giao thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về XLVPHC, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan”.

Tuy nhiên, Nghị định số 192/2013/NĐ-CP quy định việc XPVPHC trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí… thì đối tượng XPVPHC có thể bao gồm cả cơ quan Nhà nước, cá nhân là cán bộ, công chức có hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao.

Khoản 4 Điều 4 Nghị định số 192 quy định: Tổ chức, cá nhân bị XPVPHC theo Nghị định này không được sử dụng tiền ngân sách Nhà nước hoặc tiền có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước để nộp phạt và khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm của mình gây ra. Trường hợp xử phạt tổ chức thì sau khi chấp hành quyết định xử phạt, tổ chức bị xử phạt xác định cá nhân có lỗi gây ra VPHC để xác định trách nhiệm pháp lý, bao gồm cả việc nộp lại khoản tiền phạt và khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm của mình gây ra tương ứng với mức độ vi phạm của cá nhân đó. Như vậy, về mặt hình thức, Nghị định số 192/2013 chưa tuân thủ Luật XLVPHC khi quy định về đối tượng bị XPVPHC.

Trong thực tiễn quản lý Nhà nước, hiện tượng cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao là hết sức phổ biến; các chế tài kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức hiện chưa cụ thể, thiếu rõ ràng và nhất là không thỏa đáng trong rất nhiều trường hợp vi phạm nghiêm trọng hoạt động công vụ.

Từ thực tiễn quản lý Nhà nước về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tham khảo Nghị định số 192 nói trên cho thấy, cần nghiên cứu mở rộng phạm vi đối tượng bị XPVPHC bao gồm cả cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ. Quy định này sẽ đáp ứng yêu cầu thiết lập kỷ cương hành chính đối với chính cơ quan Nhà nước và công chức, viên chức; phù hợp với chủ trương tăng cường kiểm soát việc thực thi quyền lực công.

Thứ tư, về phương thức phát hiện VPHC

Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 đã quy định nhiều nội dung cơ bản, quan trọng liên quan đến vấn đề XPVPHC như hình thức xử phạt, thẩm quyền, trình tự, thủ tục… Tuy nhiên, Luật chưa có quy định về phương thức phát hiện VPHC. Trong thực tiễn, VPHC có thể được phát hiện thông qua nhiều biện pháp khác nhau như kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, xét xử… của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Do chưa được quy định thống nhất trong Luật nên trong thực tiễn, nhiều tổ chức, cá nhân trong và ngoài khu vực Nhà nước có nhận thức khác nhau về các vấn đề, như: Những phương thức nào có thể được áp dụng nhằm phát hiện hành vi VPHC làm cơ sở để XPVPHC? Hoạt động kiểm tra thông thường phát hiện hành vi VPHC có thể làm căn cứ để XPVPHC không hay nhất thiết phải qua hoạt động thanh tra?... Sự lúng túng này đang diễn ra phổ biến, là lý do dẫn đến việc một số cơ quan quản lý Nhà nước “lạm dụng thanh tra”. Do đó, Chính phủ cần giao thêm chức năng thanh tra chuyên ngành với quan niệm chỉ hoạt động thanh tra mới được coi là phương thức phát hiện hành vi VPHC làm cơ sở để XPVPHC, trong khi việc phát hiện hành vi VPHC làm cơ sở để XPVPHC không nhất thiết phải thông qua hoạt động thanh tra. Hơn nữa, hoạt động thanh tra với trình tự, thủ tục, điều kiện pháp lý phức tạp mà hiện nay các cơ quan và công chức được giao chức năng, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành chưa thể đáp ứng nên cần nghiên cứu, bổ sung mới quy định về các phương thức phát hiện VPHC để tránh tình trạng hiểu và vận dụng không thống nhất trong thực tiễn.

Thứ năm, về quy định thẩm quyền của thanh tra trong XLVPHC

Điều 46 của Luật quy định thẩm quyền của thanh tra trong XPVPHC, ngoài các chức danh như thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ, chánh thanh tra sở, chánh thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp bộ, cấp sở, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, Luật còn liệt kê các chức danh là người đứng đầu cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quy định của Chính phủ.

Tuy nhiên, hiện nay, số lượng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không chỉ được quy định tại Nghị định số 07/2012/NĐ-CP của Chính phủ về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành mà đã và sẽ được quy định bổ sung tại nhiều Nghị định khác của Chính phủ cũng như của Luật. Do vậy, thiết nghĩ cần nghiên cứu quy định theo hướng bao quát hơn về các các chủ thể thanh tra có thẩm quyền XLVPHC.

Thứ sáu, về trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong XLVPHC

Khoản 3 Điều 18 của Luật XLVPHC quy định: Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền XLVPHC có trách nhiệm phát hiện quyết định về XLVPHC do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót và phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền. Tuy nhiên, trong thực tiễn, việc thực hiện quy định này là thiếu khả thi do pháp luật chưa có hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ quyết định hành chính. Thanh tra Chính phủ cho rằng, quy định này cần được nghiên cứu, cân nhắc bảo đảm sự đồng bộ với các quy định pháp luật về ban hành quyết định hành chính.

Thứ bảy, về tịch thu tang vật, phương tiện VPHC

Điều 26 Luật XLVPHC quy định: Tịch thu tang vật, phương tiện VPHC là việc sung vào ngân sách Nhà nước vật, tiền, hàng hoá, phương tiện có liên quan trực tiếp đến VPHC, được áp dụng đối với VPHC nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức. Như vậy, việc tịch thu, tang vật, phương tiện VPHC chỉ áp dụng đối với VPHC nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, thực tiễn trong các lĩnh vực hải quan, thương mại, logicstic - trong rất nhiều trường hợp - cá nhân, tổ chức vận chuyển hàng hóa nhưng không được biết (chính xác - thực chất) là vận chuyển mặt hàng gì nên rất khó có thể chứng minh hành vi do lỗi cố ý, mặc dù mức độ vi phạm là nghiêm trọng. Đề nghị Luật XLVPHC có hướng dẫn cụ thể hơn nội dung này.

Thứ tám, về thi hành quyết định XPVPHC

Việc thi hành quyết định XPVPHC trong trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản được quy định tại Điều 75 của Luật. Điều 9 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết như sau: “Trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản theo quy định tại Điều 75 Luật XLVPHC, mà quyết định xử phạt vẫn còn thời hiệu thi hành, thì người đã ra quyết định xử phạt phải ra quyết định thi hành một phần quyết định XPVPHC trong thời hạn 60 ngày, kể từ ngày người bị xử phạt chết được ghi trong giấy chứng tử; người bị mất tích được ghi trong quyết định tuyên bố mất tích; tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản được ghi trong quyết định giải thể, phá sản. Quyết định thi hành gồm các nội dung sau: a) Đình chỉ thi hành các hình thức xử phạt, lý do đình chỉ; trừ trường hợp quy định tại Điểm b Khoản này; b) Hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và biện pháp khắc phục hậu quả tiếp tục thi hành”.

Thực tiễn cho thấy, nhiều doanh nghiệp đã lợi dụng quy định này, khi bị XPVPHC với số tiền lớn đã lập thủ tục xin giải thể, sau đó thành lập doanh nghiệp mới để trốn tránh nghĩa vụ nộp phạt mà cơ quan Nhà nước chưa có biện pháp kiểm soát hiệu quả nên cần có quy định rõ nhằm kiểm soát trường hợp doanh nghiệp làm thủ tục giải thể để trốn tránh nghĩa vụ nộp phạt VPHC.

Ngoài ra, còn một số khó khăn, vướng mắc, bất cập khác liên quan đến quyền giải trình quy định tại Điều 61 của Luật xử lý vi phạm hành chính 2012; về thời hạn xử lý tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu; về văn bản hướng dẫn thi hành Luật.

Chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu, bổ sung quyền được giải trình của đương sự trong trường hợp bị áp dụng biện pháp “tịch thu tang vật, phương tiện có giá trị từ 15 triệu đồng trở lên đối với cá nhân hoặc 30 triệu đồng trở lên đối với tổ chức”; bổ sung quy định tại Khoản 3 Điều 82 của Luật theo hướng: Đối với vụ việc phức tạp thì có thể được gia hạn thêm nhưng tối đa không quá 30 ngày. Quy định này nhằm giải quyết thực tiễn xử lý đối với một số loại tang vật, phương tiện phải bán đấu giá theo quy định tại điểm đ Khoản 1 Điều 82…

Trên đây là một số khó khăn, vướng mắc trong thi hành Luật XLVPHC được phát hiện qua công tác thanh tra cần được cơ quan, người có thẩm quyền tổng hợp, nghiên cứu để có giải pháp hướng dẫn, khắc phục, hướng tới hoàn thiện pháp luật về XLVPHC, đáp ứng yêu cầu của quản lý Nhà nước trong giai đoạn hiện nay./.

Nguồn: Nguyễn Thị Bích Hường, Vụ Pháp chế - Thanh tra Chính phủ