Cải tiến “nửa vời” sẽ không hiệu quả

Sau một thời gian dài được chờ đợi, một nghị định mới về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được Chính phủ ban hành: Nghị định 63/2018/NĐ-CP thay thế Nghị định 15/2015/NĐ-CP, có hiệu lực thi hành từ ngày 19-6-2018.

Nói là chờ đợi, bởi BOT (xây dựng, kinh doanh, chuyển giao) và BT (xây dựng, chuyển giao) - hai hình thức hợp tác công tư quan trọng nhất ở Việt Nam - đang là điểm nóng của xung đột xã hội trong suốt những năm gần đây, mà đỉnh điểm là vụ việc liên quan đến trạm BOT Cai Lậy. Hai vấn đề được quan tâm nhất trong hợp đồng PPP là cơ chế bảo vệ lợi ích người thụ hưởng, đặc biệt trong hợp đồng BOT và vấn đề tham nhũng, thất thoát tài sản công, đặc biệt trong hợp đồng BT.

Hình thức đầu tư BOT phổ biến nhất trong lĩnh vực xây dựng các công trình giao thông. Vấn đề của các dự án này nằm ở việc đặt người dùng vào thế bất lợi (tính toán chi phí không minh bạch khiến giá dịch vụ tù mù; vị trí trạm thu phí BOT bất hợp lý theo kiểu tận thu...). Với BT, đổi đất lấy hạ tầng là mảnh đất màu mỡ để các doanh nghiệp sân sau và quan tham cấu kết và trục lợi tài sản công và đất đai bởi các dự án hầu hết tiến hành trong thủ tục đóng, không qua đấu giá, không qua giám sát.

Một khuôn khổ pháp lý mới được chờ đợi để nếu không chữa hẳn được căn bệnh BOT, BT, thì cũng cần bịt được những lỗ hổng chính để ngăn ngừa những cá nhân có quyền ra quyết định và doanh nghiệp thân hữu trục lợi. Chờ đợi là vậy, nhưng xem xét kỹ nghị định mới ban hành, hy vọng là không nhiều. Bởi trong nghị định mới, vấn đề quy trình và vai trò của các bên trong đàm phán hợp đồng; thông tin công khai minh bạch về hợp đồng và cơ chế giám sát đều ở trong tình trạng “nửa vời”, không có đột phá quan trọng.

Bất đối xứng quyền lực công - tư và quy trình hợp đồng chưa được giải quyết

Theo quy định tại điều 3.1 của Nghị định 63/2018/NĐ-CP thì chủ thể của hợp đồng dự án là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp thực hiện dự án. Có hai điểm cần lưu ý ở đây.

Thứ nhất, hợp đồng PPP là hợp đồng có sự tham gia của chủ thể Nhà nước. Điều này rất khác biệt so với các hợp đồng khác trong lĩnh vực dân sự, thương mại, lao động. Chủ thể trong các hợp đồng của khu vực tư nhân bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ, hợp đồng được thực hiện trên nguyên tắc tôn trọng ý chí các bên. Tuy nhiên, khi tham gia vào hợp đồng với một bên là cơ quan nhà nước, mang quyền lực nhà nước, các nhà đầu tư, doanh nghiệp thường rất thận trọng và bất lợi trong hoạt động thương lượng, đàm phán.

Thứ hai, điều 39 của Nghị định 63 quy định “Căn cứ quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư và kết quả đàm phán, hoàn thiện hợp đồng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức việc ký kết hợp đồng dự án...”, nhưng lại không quy định rõ ràng về quá trình đàm phán, hoàn thiện hợp đồng. Hoạt động lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo Nghị định 30/2015/NĐ-CP. Toàn bộ Nghị định 30 lẫn Nghị định 63 đều không có bất kỳ quy định nào đề cập đến quá trình đàm phán, thương lượng về hợp đồng. Các quy định tuyển chọn nhà đầu tư, công bố kết quả, ký kết hợp đồng vẫn nặng tính “xin - cho”. Thực tế từ trước đến nay, nhiều nhà đầu tư có kinh nghiệm tham gia đàm phán hợp đồng BOT cho rằng cơ hội để đàm phán thật sự dường như là không có, mà thay vào đó, nhà đầu tư cố gắng thỏa hiệp với những yêu cầu mà khu vực công đưa ra hoặc cố gắng “xin thêm điều kiện, ưu đãi”.

Đây cũng chính là rủi ro mà các nhà đầu tư, doanh nghiệp phải chịu khi tham gia vào hoạt động đầu tư này. Sẽ có hai hệ quả: Thứ nhất, những nhà đầu tư chân chính, có năng lực lo sợ rủi ro cao và ít quan tâm. Và thứ hai, cơ chế “khép kín” như vậy tạo ưu thế cho doanh nghiệp thân hữu. Để khắc phục được điều đó, chỉ có cách cải thiện quy trình đàm phán, thương lượng theo hướng mở và công khai minh bạch. Nhưng một lần nữa, như đã nói, nghị định mới không đáp ứng được điều này.

Cộng đồng dân cư, người sử dụng dịch vụ vẫn bị loại ra ngoài

Nghị định 63 cũng chưa giải quyết được các câu hỏi về một nhóm chủ thể khác, tuy rằng không trực tiếp tham gia vào quá trình thực hiện hợp đồng dự án đầu tư, nhưng lại là nhóm chủ thể trực tiếp chịu sự tác động của hoạt động thực hiện. Đó là nhóm dân cư, cộng đồng có liên quan và người sử dụng dịch vụ. Đây là nhóm chủ thể có quyền lợi liên quan cao nhất nhưng lại yếu thế và ít có tiếng nói nhất.

Quy trình mới tiếp tục không trao cơ hội cho đại diện các nhóm này được tham gia vào tiến trình đàm phán, thương lượng với cơ quan nhà nước và nhà đầu tư dự án. Tham gia ở đây không có nghĩa là đứng tên trên hợp đồng. Tham gia ở đây là tham vấn trong quá trình xây dựng chủ trương và thiết kế dự án; trong quá trình đàm phán các điều khoản hợp đồng. Và tiếp nữa, tham gia bằng các đại diện gián tiếp đóng vai trò giám sát: hội đồng nhân dân địa phương và báo chí.

Minh bạch toàn bộ thông tin, từ chủ trương; quá trình mời thầu, đàm phán hợp đồng và công khai điều khoản hợp đồng là điều quan trọng nhất. Bởi không thể giám sát và góp ý khi không có thông tin. Thế nhưng, nghĩa vụ công bố thông tin theo quy định trong nghị định mới là “khuyến khích” chứ không phải là bắt buộc. Sự cải tiến kiểu nửa vời này khó mà mang lại kết quả. Bởi các chủ thể liên quan, dù là Nhà nước hay doanh nghiệp, chẳng ai dại gì đi công bố thông tin. Đơn giản, từ trước đến nay, “tranh tối tranh sáng” mới là nơi dễ dàng trục lợi.

Mù mờ “dịch vụ công”

Cuối cùng, một điểm cần bàn là việc đưa dịch vụ công vào các loại hình đầu tư PPP.

Theo điều 3.1 của Nghị định 63, đối tượng của hợp đồng PPP là thực hiện một công việc, cụ thể là “xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.

Do việc chuyển giao thực hiện công việc của Nhà nước sang cho khu vực ngoài nhà nước nên nhiều trường hợp, hoạt động đầu tư theo hình thức PPP bị nhầm lẫn với hoạt động xã hội hóa các dịch vụ công. Bản thân các cơ quan nhà nước cũng áp dụng không thống nhất chính sách đầu tư và pháp luật điều chỉnh đối với một số dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng lẫn các lĩnh vực quan trọng khác như giáo dục, y tế, văn hóa... Một số dự án được kêu gọi dưới hình thức xã hội hóa nhằm “tránh né” những điều kiện, thủ tục áp dụng cho đầu tư theo hình thức PPP.

Nghị định 63 mới này giữ nguyên quy định liên quan của Nghị định 15/2015/NĐ-CP, chỉ liệt kê các hợp đồng nào là hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP mà không đi vào làm rõ các loại hình dịch vụ công cụ thể. Sự thiếu sót quy định từ Nghị định 15 vẫn chưa được giải quyết triệt để, vẫn gây khó khăn trong thực tiễn thực hiện và đặc biệt là khó phân biệt với chính các hợp đồng của hoạt động xã hội hóa, dẫn đến tình trạng lách luật như đã nêu.

Với những điểm đã phân tích, lời giải cho những lỗ hổng trong hoạt động đầu tư theo hình thức PPP và hệ lụy của nó dường như vẫn không rõ ràng. Thiết nghĩ, việc xây dựng một đạo luật riêng cho PPP cần được khởi động sớm. 

Với nghị định mới này, lời giải cho những lỗ hổng trong hoạt động đầu tư theo hình thức PPP và hệ lụy của nó dường như vẫn không rõ ràng. Thiết nghĩ, việc xây dựng một đạo luật riêng cho PPP cần thiết được khởi động sớm.

Nguồn: Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online

281

Gởi câu hỏi
Văn bản liên quan